The “Big Tech” Congressional Hearing: Things to Know

引言

美国东部时间 7 月 29 日下午,一场题为「调查亚马逊、苹果、Facebook 和谷歌的支配地位」、持续五个半小时的听证会在美国社会的广泛关注下召开。

这次听证会最吸引眼球之处当然在于其「豪华阵容」。美国四家科技巨头的 CEO——亚马逊的贝索斯(Jeff Bezos)、苹果的库克(Tim Cook)、Facebook 的扎克伯格(Mark Zuckerberg)和谷歌的皮采(Sunder Pichai)罕见地汇集一堂(尽管是通过远程视频),接受立法机关的问询。

不过,针对这场听证会,现有报道似乎更多着墨于议员与 CEO 的交锋、曝光的垄断「实锤」(smoking gun)等细节片段,而对于举办听证的前因后果着墨不多;同时,中文网络上也暂时没有看到较为详细的报道。为此,本文准备以问答的形式,就本次发布会的性质、背景、内容和影响等方面作出个人角度的分析,供有兴趣的读者参考。

一、听证会是由谁举办的?

举办本次听证会的是美国众议院的反垄断、商业和行政法子委员会(Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law)。

美国国会参众两院均将其立法、监督等职能分配给下辖的若干委员会,以提高运行效率、负责专门工作,并发挥议员在不同领域的专业经验。目前,参议院有 21 个常设委员会,众议院有 20 个常设委员会。委员会内部又可进一步分出子委员会。本次举行听证的反垄断子委员会,就是隶属于众议院司法委员会(House Committee on the Judiciary)的子委员会。

众议院委员会的成员在程序上由众议院全体会议指派,但实际上由两党各自选派,并往往最终取决于议员的个人选择。大多数委员会的席位分配与两党在众议院的席位比例接近。目前的反垄断子委员会由 8 名民主党人和 5 名共和党人组成,主席是罗德岛第一选区的民主党众议员西西里尼(David N. Cicilline);他也是本次听证会的主要推动者。

二、听证会的背景是什么?

根据众议院的规则(Rules of the House of Representatives),任何委员会都有权举办听证会(Rule XI, clause 2(m)(1)(A))。听证会根据目的不同,可分为立法听证会、监督听证会和调查听证会等类别。此次针对科技公司的听证会兼有调查和立法两种性质,既是为了调查几家科技公司涉嫌的反竞争行为,也是为了之后可能的立法活动收集信息。

需要指出,尽管这次听证会因为「群星荟萃」而备受关注,但其实并非委员会临时起意,而是一项已开展一年多的长期调查的最新环节。

早在 2019 年 6 月 3 日,反垄断子委员会主席西西里尼就宣布开展一项针对数字市场竞争的两党联合调查,旨在印证数字市场存在的竞争问题,调查支配地位企业的反竞争行为,并评估现行的反垄断法、竞争政策和执法水平是否足以解决相关问题。同月 11 日,委员会举办了名为「在线平台和市场力量」的系列听证会的第一部分,关注数字化对传媒的影响。此后,反垄断子委员会又陆续举办了四场该系列听证会。本次听证会正是这一系列的第六部分。

听证会的另一大看点——披露的大量科技公司内部邮件,也并非凭借一日之功收集。在宣布上述调查后,司法委员会于 2019 年 9 月 13 日向四大科技公司发函,分别针对各自的产品、业务和市场附上了包含数十项目的清单,要求公司配合提供。例如,本次听证涉及的苹果区别对待开发者问题,就对应着当时致苹果文件清单中的「是否或在何种情形下允许 App Store 中的任一或任何种类 app 使用非苹果支付系统」「是否允许 app 包含指向非苹果支付系统的链接」「对于应用内购,包括但不限于苹果实际或应当收取的确切分成比例」的政策等项目(Request B.1.c—e)。

此外,将四大科技公司的 CEO 聚齐,可想而知并非易事。尽管媒体对问答双方的对立渲染颇多,但听证会的性质使然,这些 CEO 的出席身份是帮助国会了解信息的「证人」(而不是受审的嫌疑人),名义上还是被「邀请」去的——甚至可能有资格拿补贴和报销(Rule XI, clause 5),只是在拒绝出席的时候可以被传唤(Rule XI, clause 2(m)(1)(B))。据报道,西西里尼近几个月都在花时间与 CEO 们沟通出席,并且正是通过威胁发传票才让贝索斯——四名 CEO 中唯一没有面对国会作证过的——最终同意出席。

因此,这场听证会并不是一场即兴表演;相反,它的舞台从 13 个月前就开始搭建了。

三、听证会上提出了哪些问题?

听证会上,两党的议员共向四名 CEO 抛出多达了 217 个问题。

其中,Facebook、谷歌和亚马逊受到的「青睐」程度类似,分别被问到了 62、61 和 59 个问题;而苹果则颇有点陪读的意思,只收获了 35 个问题,让一些观看直播的媒体人戏谑称「库克是不是快睡着了」。

不过,尽管议员提问的数量很多,其涉及的话题则是相对集中的。作为一场反垄断委员会举办的听证会,多数问题当然也与科技公司的排除竞争行为相关,包括滥用支配地位、兼并竞争对手等。党派偏见、虚假信息等美国社会普遍关心的问题也被问及。

(一)滥用支配地位

对于亚马逊,问题焦点集中于其对第三方卖家的不公平待遇。议员播放了一名书商的访谈录音,该商家控诉其图书在业务量扩大后突然被无理下架,以证明亚马逊利用平台运营方的优势打压第三方竞争者。此外,《华尔街日报》曾于四月报道亚马逊通过窥看第三方卖家销售数据,为研发自有品牌的仿制产品提供情报;这一情况也在本次听证会上被问及。

对于苹果,主要的关注点则是 App Store 对第三方开发者的差别待遇。例如,委员会根据获取的内部邮件,指出苹果一方面给予一些大公司特殊待遇(例如向亚马逊的视频服务 Prime Video 减半收取 15% 的提成费用、向百度提供应用审核的「快速通道」);另一方面打压普通开发者,例如通过「停服」(cut off)来报复向媒体投诉的个人开发者、为推广自家的「屏幕时间」等功能而下架第三方的家长管理应用等。这批邮件还坐实了此前就备受争议的限制 Kindle、Steam Link 等应用功能的行为,表明苹果施加限制的主要原因就是与开发商在分成方式上存在分歧;高管前后不一的决策甚至让负责应用审核的团队都感到困惑。

谷歌受到问询的则仍然是之前多项反垄断调查和诉讼反复提及的问题——在搜索结果中优先显示来自旗下服务的内容。例如,皮采开场就被问到谷歌是否「从诚实的商家那里窃取内容」,并在作出否认回答后被翻出 2010 年挪用 Yelp 餐厅评论、威胁将 Yelp 移出搜索结果的案底。

(二)兼并竞争对手

除了滥用支配地位,本次听证会还关注了亚马逊和 Facebook 的兼并行为;议员们指责两家公司并用威胁、抄袭等手腕,阻止竞争者做大做强。

例如,根据亚马逊的内部邮件,其在 2009 年将婴幼儿产品网商 Diapers.com 视为短期内的「一号竞争者」,进而决策亏本销售相关商品,最终使得该公司无力竞争、于 2010 年被亚马逊收购。其他议员还指出亚马逊目前对于 Echo 智能音箱的折扣销售行为,正是相同策略的延续。

类似地,Facebook 在收购 Instagram 和 Whatsapp 之前的内部邮件也被披露。邮件中,扎克伯格等高管将 Instagram 视为「威胁」,认为 Whatsapp 的用户群和 Facebook「100% 重合」。在他们看来,能发明出来的社交机制是有限的,收购的目的不仅是摧毁竞争者、招揽人才和整合产品,更是为了「抢地盘」(land grab)和「争取时间」。

(三)党派偏见与虚假信息

与关注排除竞争行为的民主党议员不同,听证会上的共和党议员则更关心科技公司作为社交平台运营方对保守声音的打压——一个积怨已久并在最近反复发酵的问题。

会上,他们先后质问扎克伯格为何 Facebook 在特朗普发帖声称羟氯喹(hydroxychloroquine)可以治疗新冠后封停了其账号(这个问题是错的,封禁特朗普账号的是推特,Facebook 恰恰因为对特朗普的言论采取「放任」态度而广受民主党批评);质问皮采 YouTube 为何删除了保守媒体 Breitbart 宣传羟氯喹疗效的视频,以及 Google 是否会在今年的总统大选中,暗中帮助民主党候选人拜登。

相关地,部分民主党议员则从防止虚假信息和仇恨言论的角度,问及了 Facebook 对于平台内容的监管政策。

(四)其他问题

除此之外,谷歌和 Facebook 还被问到了收集和泄露用户隐私的行为,例如通过搜索历史生成用户画像,以及前两年备受关注的 Cambridge Analytica 事件等。

「中国」也是听证会上频繁出现的关键词,相关问题包括谷歌是否与中方合作开发 AI 技术,苹果供应链中是否存在非自愿劳工,以及各公司是否认为中国存在窃取美国技术的行为等。对此,四名 CEO 大多做出了否认答复,只有扎克伯格称相信中国存在窃取行为,成为本场听证会上为数不多的意外答案之一。

四、CEO 们是如何作答的?

相比于议员们火药味十足的质问,四名 CEO 的回答则显得乏味得多,符合大公司在公关场合的惯常做法,几乎无法得出什么有用的信息。

实际上,CEO 们在会前提交的开场陈词(opening statement)已经为他们的立场定下了基调。四篇陈词长短不一,但思路大致相同:一面宣扬自己的产品和平台对创新和就业的贡献,一面指出各自面临的严峻竞争而非所谓垄断者。其中,贝索斯和皮采还用自己的草根奋斗史为叙事加码,而库克和扎克伯格则打起「爱国牌」,强调了公司的美国身份。但对于委员会最关心的限制竞争行为,四篇「小作文」都不约而同地付之阙如。

会上,CEO 们延续了这种避重就轻、顾左右而言他的战略。面对窥探第三方卖家销售数据的质询,贝索斯躲闪地回答「我无法保证 [禁止滥用数据的] 政策从未被违反过」。对于 App Store 的审核和提成规则,库克辩称其是一视同仁、「公开透明」的——尽管事实表明这至多是一种形式上的平等。在被问及 Facebook 是否通过抄袭行为阻止竞争者变强时,扎克伯格不置可否,表示「我们的工作就是去了解人们觉得使用的服务中有价值的部分」「确实采纳过其他人引领的功能」。而对于谷歌是否通过监控流量发现竞争对手的疑问,皮采答道「正如其他公司一样,我们试图从数据中解读趋势,以此改进产品、服务用户。」

这样的例子在听证会上比比皆是。在听证会录像的 YouTube 评论区,一条被高票点赞的评论揶揄道,「玩个罚酒游戏吧:CEO 说一句『不知道』或者『不记得』,你就喝一杯。」其他用户附和,「那可不成酗酒了。」《纽约时报》也半认真、半讽刺地统计了 CEO 们在作答时的四类常用话术:「我们不值得担心」(37 次)、「我们之后回复」(26 次)、「我们对美国贡献多」(24 次)和「我们规模没那么大」(9 次)。

值得指出的是,尽管 CEO 们的陈述和回答缺少实质,但并不等于「睁眼说瞎话」;相反,从反垄断角度看,都是非常「切题」的回答。

在美国,规制单边垄断行为的法律主要是《谢尔曼法》(Sherman Act, 15 U.S.C. §§ 1-38),该法禁止垄断(monopolization)或企图垄断(attempted monopolization)等行为(15 U.S.C. §2)。

根据判例,要构成违法的垄断行为,必须 (1) 界定相关市场,且 (2) 证明被告公司在相关市场内具有垄断力量(提高价格或排除竞争的能力),同时故意通过排除竞争行为而获取或维持垄断力量(United States v. Grinnell Corp., 384 U.S. 563, 570-71 (1966))。而要构成违法的企图垄断行为,必须证明被告公司 (1) 参与了掠夺性或反竞争的行为,(2) 具有具体的垄断意图,且 (3) 存在获取垄断力量的高危成功率(Spectrum Sports, Inc. v. McQuillan, 506 U.S. 447, 456 (1993))。

此外,即使被证明从事了排除竞争的行为,被告公司也有机会通过「增进消费者福利的合法商业目的」(降低成本、改进产品、提高效率等),证明自己的行为具有促进竞争的正当理由。法院进而通过衡量促进竞争和排除竞争的效果多寡,判断被诉行为是否合法(United States v. Microsoft Corp., 253 F.3d 34, 59 (D.C. Cir. 2001))。

四位 CEO 的陈述和回答正是基于这些构成要件和抗辩作出的。

一方面,他们试图宽泛划定各自公司的相关市场,从而稀释市场份额,体现竞争激烈,否认构成垄断。

具体而言,亚马逊将其所在市场泛化为整个「零售市场」,将沃尔玛等线下巨头和 eBay 等线上平台都纳入竞争者之列。苹果指出其在「智能手机市场」上面临来自三星、LG、华为、谷歌等品牌的挑战。Facebook 说明支撑其社交业务的是广告收入,因此但凡运营广告的平台——包括「在座各位」——都是竞争者,更别提还有些进不去的国际市场(中国打了个喷嚏)。谷歌则认为当代人搜索信息的途径远不止搜索引擎一种,因此社交、电商、旅游等行业的垂直搜索功能都在与谷歌争夺用户,此外同样提及了广告市场的竞争。

另一方面,投资创新、降低价格、促进就业、贡献社会等说法,则显然是在主张「消费者福利」的抗辩理由,争取同情分。

五、听证会后会发生什么?

尽管这次听证会阵容豪华、声势浩大,但它很可能并不意味着美国立法部门会在短期内相应行动,也不会对这些科技公司的行为产生直接影响。

首先,举办听证会并不意味着立法或修法会随之而来。

前面已经提到,美国国会的听证会只是一个收集信息和调查事实的机制,可以根据需要而举办,并不以存在特定的立法计划为前提。

事实上,从听证会到实际立法或修法,中间至少还隔着起草修法建议(markup)和向全体会议提交报告等步骤;而从法案到法律的辩论、决议所需要的时间就更是不可控的了。

另外,这次听证会也与近来呼声不小的「拆分」科技巨头的措施没有直接关系。作为针对垄断行为的法律救济,拆分即使成为现实,也更可能是通过诉讼而非立法的形式实现。尽管美国司法部确实正在筹划对谷歌提起反垄断诉讼,但这是一个独立于国会调查的进程,其本身的时间表和结果也充满不确定性。

其次,从证人组成、问答内容等方面看,这次听证的戏剧成分和象征意义可能大于实际的政策价值。

会后,一些评论质疑将这四大科技公司 CEO 放在一起接受听证的理由何在。的确,四家公司的产品、业务和涉及的反竞争行为都各不相同,唯一的共同点就是规模和影响力都很大。但政策制定要的是准确撒网,而不是捞大鱼;这样的证人安排未免有博眼球的嫌疑。

听证的实际效果也存在疑问。根据众议院规则,对证人的质询是以五分钟为单位进行的(Rule XI, clause 2(j)(2))。这当然是为了促进听证的效率,避免在个别问题上反复纠缠;但对于这次听证会涉及的各种复杂法律和事实问题,很难想象可以通过五分钟的时间实现什么有效的沟通。从录像看,很多「五分钟问答」环节都是以议员一个尖锐但宽泛的提问开始,继之以 CEO 言之无物的问答;他们的发言随即被议员打断,进入下一个「宽泛提问——模糊作答」的循环,五分钟于是很快就被耗尽。

于是,在一些悲观的意见看来,这次听证会更像是逢场作戏:议员们把它当作向选民展现自己对科技公司强硬立场的机会,以便为之后的选举积累政治资本,对于提问的实际意义则在所不问。科技公司则把它当作一次公关,一边靠含糊其辞的回答蒙混过关,同时借机喊喊口号、表表忠心。会罢,问辩双方都实现了自己的目的,满意而归,只留下毫无变化的政策、仍然普遍的问题和利益受损的用户。

此外,即使这场听证会真的引发了立法、执法部门的实际行动,其对于科技巨头的制约效果很可能也是有限的。

近年来,美国、欧洲等地针对科技行业采取的规制措施和司法行动不可谓不多,但似乎不是雷声大雨点小,就是实施结果事与愿违;巨头们的支配地位和行为模式并没有得到有效限制和收敛,反而在日渐强化。

这些现象背后的一个共同原因,就是现有的反垄断、知识产权等法律框架,都是在互联网时代甚至计算机时代之前建立的,在面对新颖的商业模式和市场格局时往往力不从心,只能通过「打比方」的方式参照适用到科技行业。科技巨头应该被拆分,因为它们的市场地位「相当于」当年的石油和烟草公司;网络运营商不能区分对待不同应用的流量,因为它们的角色「就像是」当年的铁路、轮船这些公共承运人;平台运营者是否对内容承担连带责任的争议,仍然在纠结它们「有多像」传统的出版商。

但这种「打比方」式的法律适用往往是困难、低效的。以本次听证会涉及的垄断行为界定为例,美国既有的反垄断理论——关注垄断行为而非市场结构——很难对科技巨头构成约束。产品、地域等界定相关市场的传统测试方法,很难挪用到数字市场;「消费者福利」的抗辩,更已成了百试不爽的挡箭牌——哪个用户不希望搜索结果直接给出现成答案呢?哪个用户想上一个没人用的社交平台呢?这种「强者愈强」「赢者通吃」的网络外部性,已经成为互联网市场反垄断的阿喀琉斯之踵。

另一方面,如果缺少对互联网市场特点的足够体认,步子过急的规制行为也无法获得预期的效果。在针对科技公司的反垄断、知识产权和隐私保护方面等方面,欧盟似乎颇为信奉「大力出奇迹」,调查、罚款、立法行动频频。但这在实践中反而变相为科技巨头们提供了竞争优势——只有它们有财力满足苛刻的合规要求——而为潜在的竞争者设立难以逾越的准入门槛;Facebook 甚至在不止一个场合主动要求加强规制

因此,只要法律框架和监管思维滞后于技术发展的现状还在持续,就很难对科技巨头构成有效的约束。

颇为耐人寻味的是,听证会后第二天,几位 CEO 就志得意满地出现在财报电话会上,宣布上一季度的业绩超出华尔街预期。面对质询时的谨言慎行已经不见踪迹,前一天还在口头挂着的「规模不大」「竞争激烈」此时更像是一句笑话。把科技巨头召集起来「受审」或许已经是一个阶段成就,但一次听证会能做到的,毕竟还是太少了。